Este informe fue preparado por un equipo liderado por Daniel Oks (Gerente de
proyecto,
LCSPE) sobre la base de aportes de personal y consultores del Banco Mundial
durante
octubre de 2003 y junio de 2004. El equipo agradece la cooperación de
diferentes
funcionarios del gobierno así como de los participantes del sector privado,
centros de
investigación, ONG y académicos que tomaron parte en varios seminarios
y talleres
organizados entre diciembre de 2003 y mayo de 2004 en Montevideo. Las principales
contribuciones a los capítulos del informe principal fueron de: Julio
Nogués (Comercio),
Omar Chisari (Infraestructura), Alvaro Clarke (Mercados de Capitales), Guillermo
Rozenwurcel (Pequeña y Mediana Empresa), Jean Guinet (Innovación),
Raimundo Soto
(Productividad de los Factores), Lisa Bhansali (Reformas del Estado, LCSPS),
Truman
Packard (Sectores Sociales, LCSHS), Alvaro Forteza (Jubilaciones), Carlos Winograd
(Política de Competencia), Alejandro Guerson (Gestión de la Deuda,
LSCPE) y Luis de
la Plaza (Banca). El informe también se enriqueció con las contribuciones
de: Alejandro
Guerson (Sección Macro y Datos), Eduardo Siandra (Mercados de Capitales),
Germán
Lambardi (Infraestructura), Carlos Casacuberta (Productividad de los Factores),
Nora
Lusi (Reformas del Estado), John Fiedler (Salud, LSCHH) y Alvaro Soler (Agricultura,
LCSER). Los valiosos comentarios de quienes tuvieron a su cargo la revisión
de pares –
Luis Servén y Marcelo Bisogno – , Axel van Trotsenburg (Director,
LCC7), Juan Gaviria
(Jefe de Sector, FPSI), Carlos Vélez (LCSFW), Phillipe Durand (LCSFE),
Carlos
Winograd, Jesko Hentschel (Jefe de Sector, LCSHD), Emiliana Vega (LCSHE), Cristina
Flood, Mauricio Carrizosa (Gerente de Sector, LCSPE) mejoraron este informe,
así como
quienes participaron en el documento conceptual y las reuniones de decisión
de los
principales aspectos del informe. Yanina Budkin (LCC7C) estuvo a cargo de las
comunicaciones con los medios y la logística de los talleres y seminarios
en cuya
organización colaboraron Jesica Zupnik y Mariela Alvarez (LCC7C). En
la etapa final,
se recibieron valiosos comentarios y sugerencias de Jim Parks (Jefe de Sector,
LCC7A).
Emily Sinnot (YPP) contribuyó a la edición del documento. Mariela
Alvarez tuvo a su
cargo el formato y compaginación del documento final.
Sumario
La prosperidad de Uruguay a comienzos del Siglo XX dio surgimiento a uno de
los primeros y más sofisticados Estados de Bienestar de América
Latina. Las demandas
sociales y la confianza en el Estado de Bienestar no disminuyeron al declinar
el
crecimiento económico durante la segunda mitad del siglo. La creciente
magnitud y la
relativa ineficiencia del Estado Social la convirtieron en una carga para la
economía y
posiblemente el crecimiento económico. Si el futuro ha de parecerse al
pasado, Uruguay
debe plantear una nueva agenda social y de crecimiento. Esta estrategia debe
tener en
cuenta simultáneamente: las nuevas necesidades sociales; las restricciones
fiscales que
imponen los niveles de endeudamiento inicialmente elevados, y las nuevas oportunidades
de crecimiento vinculadas con el desarrollo del capital humano, la integración
global, la
competencia y el desarrollo de un moderno sistema de innovación. Para
diseñar y
entronizar una nueva visión de crecimiento con equidad para el Siglo
XXI se requerirá la
activa participación de los actores sociales clave y un fuerte liderazgo.
El plan de crecimiento propuesto contempla tres pilares los que se corresponden
básicamente con políticas y reformas para: la consolidación
de la estabilidad
macroeconómica, la creación de un mejor clima de inversión
y el desarrollo de una
economía basada en el conocimiento. Si bien se aboga avanzar en la implementación
de
políticas y reformas bajos los tres pilares en forma mas o menos simultanea,
el plazo en
el que se espera que se consolide el impacto de las políticas bajo los
pilares 1, 2 y 3 se
corresponde en términos generales con el corto, mediano y largo plazo
respectivamente.
Sin embargo, dicha correspondencia no es plena. Por ejemplo, la estabilidad
macroeconómica debe prevalecer en el corto, mediano y largo plazo.
Las políticas comprendidas en el primer pilar incluyen políticas
fiscales, del
sector financiero, de fortalecimiento de la seguridad social incluido el mejor
funcionamiento de los mercados laborales. Se espera que dichas políticas
permitirán a
consolidar la recuperación económica a través de la utilización
de la capacidad ociosa y
la reasignación de factores hacia empresas y sectores mas productivos.
El segundo pilar
de políticas y reformas apunta a crear un clima de inversión favorable
para la
acumulación de capital físico y humano; el mismo incluye las políticas
de comercio e
integración, el marco de competencia, la eficiencia de la infraestructura
y políticas de
educación y salud para el desarrollo del capital humano. Se espera que
las nuevas
inversiones que inducirá el mejor clima de inversión estarán
asociadas con la
incorporación de nuevas tecnologías. La acumulación de
factores junto con la tecnología
serán los impulsores del crecimiento en el mediano plazo. El tercer pilar
se basa en
políticas y reformas en apoyo del crecimiento impulsado por la innovación.
Las
profundas transformaciones que se necesitan en la capacidad institucional, la
cultura
emprendedora y el sistema de innovación como tal es un emprendimiento
de mediano a
largo plazo, cuyos beneficios se materializarán en función del
compromiso y la
constancia con la que se implemente el programa de reformas. Si bien se supone
que la
innovación producirán un crecimiento de la productividad en el
corto polazo, es sólo en
el largo plazo que el conocimiento y la innovación están destinados
a convertirse en los
principales motores del crecimiento económico.
El trabajo propone opciones de política y reforma con un particular énfasis
en la
dimensión social – el crecimiento es un instrumento para mejorar
el bienestar. En
primer lugar, las políticas para el desarrollo de capital humano se presentan
como
críticas para el crecimiento y en particular para expandir la base social
del mismo. En
segundo lugar, la red de seguridad social debe adaptarse en consonancia con
los
importantes cambios que se han producido en la estructura productiva, ya que
con una
creciente informalidad muchos trabajadores y familias han quedado afuera de
la red de
seguridad formal. Y tercero, el impacto social de las políticas y reformas
deben ser
explícitamente evaluados, por ejemplo, la competencia en infraestructura
puede
conllevar aumentos del salario real.
Las preocupaciones más inmediatas del Uruguay son la consolidación
fiscal –
necesaria para la sustentabilidad de la deuda– y el fortalecimiento de
la red de
seguridad social –para proteger a los más vulnerables. Uruguay
ya ha alcanzado
resultados importantes en materia de consolidación fiscal. Esta política
debe continuar
y fortalecerse al mismo tiempo. Entre los mayores desafíos esta la necesidad
de revisar y
posiblemente reformular algunos aspectos del seguro de pensiones – el
gasto de mayor
envergadura en el Estado de Bienestar. Al reformular los mecanismos de seguro
social,
el gobierno podría considerar una mejor adecuación entre los instrumentos
y la
naturaleza de las pérdidas/riesgos involucrados. Por un lado, el gobierno
podría
extender beneficios a los sectores mas vulnerables que aun no están cubiertos
por estar
en segmentos informales de la economía. Por el otro, para financiar dichas
erogaciones
y para reducir la pro-ciclicidad en las pensiones y al mismo tiempo reconocer
la
creciente longevidad promedio de los uruguayos, el gobierno podría considerar
elevar la
edad mínima de retiro y reemplazar la indexación de pensiones
por salario por una
mezcla de indexación que tenga en cuenta tanto la inflación de
salarios como la de
precios.
Otras opciones importantes para la consolidación fiscal incluyen: achicar
el
tamaño relativo del Estado a través de una administración
pública más compacta y
eficiente, profundizar las reformas que se están realizando en el área
de las compras y
contrataciones, lograr ganancias de eficiencia en servicios de infraestructura
y aumentar
el cumplimiento de las contribuciones sociales e impositivas. Las reformas en
el sistema
financiero son asimismo importantes no solo para apoyar el financiamiento de
la
inversión sino que también para reducir las obligaciones fiscales
contingentes que han
contribuido a elevar fuertemente la deuda en periodos de crisis. La eventual
reducción
en la carga del servicio de deuda y el menor déficit previsional en el
mediano y largo
plazo podrían dar lugar a un aumento en el gasto social y en particular
a una inversión
mayor en educación, investigación y desarrollo para apoyar la
transición hacia una
economía basada en el conocimiento.
La pasada prosperidad de Uruguay estuvo asociada con su tradicional ventaja
comparativa agropecuaria, un régimen comercial abierto y una buena infraestructura
(particularmente de ferrocarriles y puertos). Desde entonces, el mundo se ha
vuelto un
mercado mucho más global, con la excepción de que precisamente
en muchos de los
productos en los que Uruguay aún tiene una ventaja comparativa –
la agricultura – ha
aumentado el proteccionismo. El relativo fracaso de las iniciativas multilaterales
de
comercio para desmantelar la protección agrícola ha exacerbado
el regionalismo
comercial. En este contexto, el hecho de que el MERCOSUR no haya logrado su
expansión regional – sólo muy recientemente se han realizado
anuncios de tratados de
libre comercio con Perú y otros países andinos – ha tenido
efectos negativos sobre las
exportaciones agrícolas de los países miembros incluido Uruguay.
Estratégicamente, la
mejor opción para Uruguay es profundizar los lazos comerciales internos
del
MERCOSUR y abrirlo a una mayor integración comercial con el resto del
mundo. Los
mercados de los países vecinos y la integración regional siguen
ofreciendo un enorme
potencial. En forma complementaria, Uruguay podría solicitar grados de
libertad para
seguir negociando acuerdos bilaterales para mejorar el acceso de sus productos
a
nuevos mercados. Uruguay ya ha obtenido una excepción al arancel externo
común del
MERCOSUR para importar bienes de capital con arancel cero, lo que está
beneficiando
la inversión en distintos sectores, incluida la agricultura. Y el acuerdo
de libre comercio
con México ha permitido ampliar considerablemente las exportaciones de
Uruguay.
En dicho contexto, una infraestructura eficiente y de bajo costo es crucial
para
asegurar la competitividad internacional de las empresas. La disponibilidad
de
comunicaciones, energía, y servicios sanitarios de calidad y bajo costo
equivalen
asimismo a un aumento del salario real y el bienestar sociall, lo que puede
ayudar a
retener capital humano en la economía y al mismo tiempo reducir los costos
salariales
abonados por las empresas. En dicho contexto, el gobierno debe considerar todas
las
opciones para mejorar la eficiencia de los servicios de infraestructura y en
particular, el
marco competitivo en que las empresas de infraestructura se desenvuelven. Dicho
marco
es curial no solo para incentivar las mejoras de eficiencia sino también
para que las
ganancias de eficiencia sean trasladadas a precios para beneficio de consumidores
y
empresas.
Sostener el crecimiento económico en el largo plazo requerirá
un alto
crecimiento de la productividad multifactorial; la innovación ha sido
la fuente más
importante de crecimiento de la productividad en los países de crecimiento
rápido. La
mayoría de los países innovadores exitosos son economías
pequeñas economías, y con
estabilidad macroeconómica. Para replicar el éxito de dichos países
Uruguay necesita,
además de consolidar su estabilidad macroeconómica e integración
global, contar con
una agenda de largo plazo que comprende: modernizar su sistema de educación,
aumentar el gasto en investigación y desarrollo y en general, proporcionar
un entorno
conducente al desarrollo del sector privado y el financiamiento de actividades
innovadoras. Para desarrollar una base diversificada de innovadores, con un
mayor rol
para las PyMES, es necesario mejorar la articulación entre ciencia e
industria y lograr
un elevado nivel de interconexión entre los innovadores, tanto a nivel
interno como con
el resto del mundo.
Para retomar una senda de “prosperidad compartida” los uruguayos
deberán
confrontar difíciles disyuntivas y demostrar perseverancia y compromiso
con
importantes y profundas reformas. De ello depende que Uruguay duplique su ingreso
per capita en 15 años o en 100 años.
Resumen Ejecutivo
1. Con una prosperidad fundada en las exportaciones cárnicas, a comienzos
del
siglo XX Uruguay se encontraba entre las economías de más rápido
crecimiento del
mundo. En paralelo con los éxitos económicos que le brindaba su
orientación liberal, a
principios del siglo XX Uruguay ya había comenzado a desarrollar un Estado
de
Bienestar sólido y eficiente. Inclusive iniciada la declinación
del crecimiento que se
experimentó a partir de los treinta, en 1955 el PBI per cápita
de Uruguay era superior al
de Italia, levemente inferior al de Francia y representaba el 44% del de Estados
Unidos.
En contraste, la caída en crecimiento del ingreso per cápita relativo
ha sido más severo en
los últimos 40 años – durante 1961-99 el crecimiento del
PBI per cápita promedió el
1,2%, lo que equivale a dos tercios de la tasa lograda por América Latina,
es inferior a la
mitad de la de los países industriales y menos de un cuarto de la del
este asiático. A este
ritmo, duplicar el ingreso per cápita requerirá 70 años.
2. El gasto público uruguayo ha tenido una tendencia ascendente de largo
plazo
– su participación en el PBI se elevó de menos del 20% en
la década de 1960 al 36,8% en
2001 (incluyendo pagos de intereses y gastos de capital de empresas estatales).
El grueso
del aumento del gasto público en los años 90 se explica por la
explosiva tendencia del
gasto en seguridad social. Como resultado del deterioro económico relativo,
el Estado de
Bienestar se ha convertido en una pesada carga y tal vez constituya crecientemente
una
barrera para el crecimiento.
3. Uruguay debe consolidar la incipiente recuperación de una recesión
profunda y prolongada. La economía se contrajo el 17% y el ingreso de
los hogares
cayó más del 20% en términos reales en el período
1999-2003. Desde 1999 el número de
pobres se duplicó para pasar a representar el 31% de la población
en 2003. Entre quienes
contaban con empleo, más del 40% no estaba registrado ante la seguridad
social. Sin una
fuerte recuperación económica que se traduzca en un crecimiento
económico sostenido y
distribuido con mayor equidad, es improbable que se revierta la tendencia adversa
de los
indicadores sociales. No obstante, como lo ilustra la experiencia de los 90,
es posible que
no alcance con crecimiento solamente: a pesar del rápido crecimiento
experimentado en
los años 1996-98, durante la década los niveles de pobreza se
mantuvieron estancados,
aumentó el desempleo y se deterioró la distribución del
ingreso. Uruguay aún cuenta con
una de las distribuciones del ingreso más equitativas de la región
y existe un acceso
virtualmente universal a educación, salud y todos los servicios de infraestructura
básica.
Pero los cambios en la estructura económica y social – el crecimiento
del empleo
informal, el aumento del desempleo y la pobreza – revelan que existía
la necesidad de
reformular la red de seguridad social uruguaya inclusive antes de la reciente
crisis.
4. La economía ha tenido una fuerte recuperación desde mediados
de 2003 y
probablemente el crecimiento del PBI en 2004 supere el 11 %. No obstante, existe
una diferencia cualitativa entre recuperación económica y crecimiento
sostenido. Este
último requiere inversiones sostenidas en capital físico y humano
para impulsar el
crecimiento, superando las restricciones de capacidad existentes para lo que,
a su vez, es
necesario mejorar el clima de inversión – la relación inversión-PBI
se mantuvo en
promedio en torno al 15% en la década del 90 (un nivel escaso para un
crecimiento
sostenido) y cayó al 13% en 2000-03. El bajo crecimiento durante el último
medio siglo
puede adjudicarse a varias debilidades estructurales clave:
• una política fiscal pro-cíclica –intrínsecamente
asociada con el Estado de
Bienestar– que condujo a niveles de endeudamiento en aumento;
• fragilidad financiera y costosos salvatajes derivados de una inadecuada
regulación
bancaria, débil supervisión y dolarización;
• vulnerabilidad frente a los shocks regionales –tanto reales como
financieros y
particularmente de la Argentina;
• limitada competencia –especialmente en infraestructura;
• un entorno menos que habilitador para el desarrollo del sector privado
(por
ejemplo costosas normas para la constitución de empresas);
• y sistemas educativos y de innovación que han quedado rezagados
en relación con
las tendencias globales en los países más exitosos.
5. El objetivo de este estudio es ayudar a desarrollar una visión “compartida”
del crecimiento con equidad en Uruguay. Si no son compartidas, las opciones
de
política y reforma analizadas tendrán pocas probabilidades de
ser implementadas y
mantenidas o de lograr credibilidad. Muchas de las opciones de política
propuestas ya
han sido debatidas en seminarios y talleres con una amplia participación
de expertos
técnicos, funcionarios públicos y representantes del sector privado
y la sociedad civil.
Acelerar las reformas –ya que podría decirse que Uruguay es un
“reformista gradual”– en
apoyo de una agenda de crecimiento de base amplia requerirá la activa
participación de
los actores sociales clave y el sector privado para aumentar la conciencia sobre
los
problemas y ayudar a generar consensos; una creciente transparencia y mejor
comunicación social sobre los costos y beneficios de las reformas y sus
contrafácticos;
así como una mejor revisión y coordinación de políticas
y formulaciones estratégicas por
parte del gobierno y el Congreso.
Estrategia de Crecimiento
6. El plan de crecimiento propuesto contempla tres pilares los que se
corresponden básicamente con políticas y reformas para: la consolidación
de la
estabilidad macroeconómica (pilar 1), la mejora en el clima de inversión
(pilar 2), y
el desarrollo de la economía del conocimiento y la innovación
(pilar 3). Si bien se
aboga avanzar en la implementación de políticas y reformas bajos
los tres pilares en
forma mas o menos simultanea, el plazo en el que se espera que se consolide
el impacto
de las políticas bajo los pilares 1, 2 y 3 se corresponde en términos
generales con el corto,
mediano y largo plazo respectivamente. Sin embargo, dicha correspondencia no
es plena.
Por ejemplo, la estabilidad macroeconómica debe prevalecer en el corto,
mediano y largo
plazo. Y las políticas de mejora en el clima de inversión son
relevantes aun en el corto
plazo.
7. Las políticas comprendidas en el primer pilar incluyen políticas
fiscales, del
sector financiero, de fortalecimiento de la seguridad social incluido el mejor
funcionamiento de los mercados laborales. Se espera que dichas políticas
permitirán a
consolidar la recuperación económica a través de la utilización
de la capacidad ociosa y
la reasignación de factores hacia empresas y sectores más productivos
– los principales
motores de la productividad en los próximos años. El segundo pilar
de políticas y
reformas apunta a crear un clima de inversión favorable para la acumulación
de
capital físico y humano; el mismo incluye las políticas de comercio
e integración, el
marco de competencia, la eficiencia de la infraestructura y políticas
de educación y
salud para el desarrollo del capital humano. Si bien las políticas y
reformas del pilar 2
deberían iniciarse de inmediato, es probable que sus beneficios plenos
se materialicen
mas plenamente a partir del mediano plazo. Se espera que las nuevas inversiones
que
inducirá el mejor clima de inversión estarán asociadas
con la incorporación de nuevas
tecnologías; tanto la acumulación de factores como la tecnología
serán los impulsores del
crecimiento en el mediano plazo.
8. El tercer pilar se basa en políticas y reformas en apoyo del crecimiento
impulsado por la innovación. Las profundas transformaciones que se necesitan
en la
capacidad institucional, la cultura emprendedora y el sistema de innovación
como tal es
un emprendimiento de mediano a largo plazo, cuyos beneficios se materializarán
en
función del compromiso y la constancia con la que se implemente el programa
de
reformas. Si bien se supone que la innovación producirá un crecimiento
de la
productividad en el corto polazo, es sólo en el largo plazo que el conocimiento
y la
innovación están destinados a convertirse en los principales motores
del crecimiento
económico.
9. El proceso de crecimiento de base amplia se define como aquel que cuenta
con una amplia participación social. Las opciones de políticas
y reformas analizadas
en el informe intentan integrar este aspecto particular en la estrategia de
crecimiento. En
primer lugar se ha intentado evaluar el impacto de políticas y reformas
clave sobre la
pobreza y el bienestar. Por ejemplo, una mayor competencia en infraestructura
puede
conducir a la elevación del salario real; reducir los obstáculos
burocráticos y mejorar el
marco de incentivos en los mercados laborales puede alentar a las empresas a
crear
empleo; las propuestas de reforma previsional pueden ayudar a mejorar la equidad
intergeneracional. Segundo, las políticas de desarrollo del capital humano
–salud y
educación– constituyen una parte integral de la agenda de crecimiento.
Y tercero, las
propuestas para reformular la red de seguridad social tienen en cuenta los importantes
cambios que se han producido en la estructura productiva – la mayor proporción
de
trabajadores informales sin cobertura y cuentapropistas.
Estabilidad macroeconómica y protección social - Pilar 1
10. La principal política del pilar 1 es la consolidación fiscal.
Los altos niveles
iniciales de deuda soberana (108% del PBI en 2003) y el elevado déficit
previsional
restringirán severamente las opciones fiscales en el mediano plazo. Uruguay
ya ha
realizado un drástico ajuste fiscal y es probable que logre un superávit
fiscal primario
cercano al 4% del PBI en 2004. Sin embargo, para sostener dicho nivel de superávit
fiscal primario en el tiempo probablemente se requieran reformas estructurales.
Esto se
debe a la naturaleza pro-cíclica del gasto público y a la necesidad
de simultáneamente de
fortalecer la red de seguridad social para apoyar a quienes tienen un ingreso
que los ubica
por debajo de la línea de pobreza. Entre las opciones de reforma clave
que el gobierno
podría considerar se cuentan: revisión de la edad de jubilación
y la fórmula de indexación
de las jubilaciones, achicar el tamaño relativo del Estado a través
de una administración
pública más compacta y eficiente, profundizar las reformas que
se están realizando en el
área de las compras y contrataciones, lograr ganancias de eficiencia
en servicios de
infraestructura y aumentar el cumplimiento de las contribuciones sociales e
impositivas.
11. La estabilidad financiera es también un ingrediente clave de la estabilización
macroeconómica. Las crisis bancarias han provocado rescates fiscalmente
costosos y
perturbación del crecimiento. El desafío es avanzar simultáneamente
con políticas y
reformas que impulsen una eficiente intermediación financiera, y al mismo
tiempo
reduzcan la fragilidad del sector bancario. Entre las políticas y reformas
que el gobierno
podría considerar pueden mencionarse una profunda agenda de desdolarización;
ello
requiere: autonomía del banco central y política monetaria orientada
a estabilizar los
precios, gestión de deuda consistente, promoción de instrumentos
indexados por
inflación, salvaguardias institucionales y tratamiento impositivo consistente
del ajuste por
inflación. Asimismo la estabilidad financiera requiere normas prudenciales
para inducir a
las instituciones financieras a internalizar el riesgo país, cambiario
y de liquidez;
autonomía de la supervisión bancaria, completar la reestructuración
de las instituciones
financieras públicas que está en curso; y una cautelosa implementación
(incluido
financiamiento) del recientemente aprobado esquema de garantía de depósitos.
12. En el corto plazo, es probable que el crecimiento de la producción
se derive
de una mayor utilización de la capacidad y del desplazamiento de los
factores de
producción existentes hacia firmas nuevas o en expansión más
que por nuevas
inversiones (más costosas) – excepto en los sectores de exportación
que ya son
dinámicos. Esto es habitualmente menos oneroso que las nuevas inversiones
y aumenta
la importancia de mejorar la eficiencia de los mercados de factores para facilitar
un uso
más eficiente de los recursos bajo las políticas y reformas del
primer pilar. La flexibilidad
de los mercados laborales puede facilitar la reasignación de los factores
de producción
existentes de las firmas/sectores no competitivos a los que sí lo son.
Asimismo, el crédito
bancario y los mercados de capitales pueden ayudar a movilizar recursos hacia
los
sectores y empresas más productivos. El rol de los mercados de capitales
es
particularmente importante ya que están menos restringidos que los bancos
después de la
crisis (no sufren la restricción del descalce de monedas y plazos ni
el mismo grado de
aversión al riesgo) y son intrínsecamente flexibles (por ejemplo,
mediante la fijación de
precios) para adaptarse a las necesidades del mercado –como ya lo ha demostrado
la
aparición de instrumentos para financiar actividades agrícolas
y de la construcción o para
disponer de los préstamos bancarios irregulares.
13. A su vez, se requieren bancos y mercados de capitales eficientes también
en el
mediano y el largo plazo, para suscribir las nuevas inversiones que se necesitan
en
destrezas, capital y tecnología, las que forman la columna vertebral
de la creación y
el crecimiento del empleo bajo los pilares 2 y 3. Entre las políticas
y reformas que el
gobierno podría considerar para asistir al desarrollo de los mercados
de capitales se
encuentran: fortalecer la articulación de los mercados de valores; desmutualización
de las
bolsas de comercio; mejora de los derechos de los accionistas minoritarios;
cubrir de los
vacíos legales en el comercio de títulos valores; otorgar mayor
autonomía a reguladores y
supervisores; permitir una mayor diversificación en la cartera de inversiones
de los
fondos de pensiones; y corregir asimetrías regulatorias severas en el
área de los seguros
para imponer la disciplina del mercado al Banco de Seguros del Estado (BSE).
14. El crecimiento económico sostenido y de base amplia es la “mejor”
red de
seguridad social. No obstante, el repentino aumento de la pobreza y la vulnerabilidad
social, tanto debido a razones estructurales como a la severidad de la crisis
reciente,
plantean un desafío más inmediato. Uno de los objetivos más
urgentes durante la fase
de recuperación es la reformulación de la red de seguridad social
para proteger a la
gran proporción de la población que ha caído por debajo
de la línea de la pobreza.
Aparte de la obvia justificación social de dicha política, es
necesario evitar un proceso
irreversible de exclusión con implicancias adversas directas para el
desarrollo del capital
humano. La propuesta a considerar es aumentar los programas no contributivos
a través
de transferencias monetarias condicionales, a ser financiadas con partidas de
ingresos
generales. Programas como el de asistencia alimentaria a los pobres y las escuelas
de
jornada completa están bien focalizados pero su cobertura es baja. Sería
posible
expandirlos, beneficiando directamente a los quintiles de más bajos ingresos.
Es posible
que se necesite refocalizar otros programas alimentarios y de salud para beneficiar
a los
más vulnerables. Los programas de trabajo recientemente lanzados también
pueden
resultar eficaces en la medida en que contengan una cláusula de finalización
explícita.
15. La falta de concordancia entre riesgos e instrumentos del sistema de
seguridad social queda ilustrada en el costoso sistema de pensiones públicas
uruguayo. Los avances predecibles en la longevidad y el envejecimiento de la
población
hacen que la diversificación del riesgo –como ocurre en el sistema
público previsional de
reparto (PAYG)– sea económicamente inapropiada para mitigar la
pérdida de generación
de ingresos que se deriva de la vejez. Si los sistemas jubilatorios con beneficios
definidos son políticamente la única opción viable, a pesar
de los sólidos argumentos a
favor de avanzar hacia el ahorro individual (en el caso de perdidas predecibles),
el
gobierno podría considerar redefinir la “vejez” a través
de cambios en la edad de
jubilación o la introducción de una edad de retiro móvil
(ajustada periódicamente en
función de la mayor longevidad).
16. A pesar de la bienvenida tendencia declinante en la tasa de desempleo, que
actualmente se encuentra en el 13,6 por ciento, el reto consiste en reducirla
más aun.
El desempeño pasado de Uruguay en este sentido, así como el de
otros países, sugiere
que es posible que inclusive la reanudación del crecimiento no sea suficiente
para una
ulterior reducción rápida del desempleo. En este contexto, cabe
realizar un proceso de
revisión de las normas e instituciones en búsqueda de mejores
oportunidades de
crecimiento y empleo. En este informe se analizan varias relevantes –
la normativa sobre
protección del empleo y las políticas de empleo público.
Es deseable una revisión más
extensa de la legislación laboral para ayudar a diseñas reformas
específicas que también
puedan ayudar a reducir el desempleo con mayor rapidez, además de contribuir
a revertir
las tendencias en empleo informal y emigración.
El clima de inversión– Pilar 2
17. Enfrentar las principales debilidades estructurales de Uruguay permitirá
convertir la fuerte recuperación económica que está en
curso en un crecimiento
sostenido y de base amplia. Entre las principales debilidades consideradas durante
la
segunda fase de la estrategia de crecimiento se cuentan: la alta exposición
a la volatilidad
del MERCOSUR; el limitado acceso a los mercados agrícolas de los países
industriales;
el alto costo de los servicios de infraestructura; y un acceso equitativo a
salud y
educación de alta calidad para satisfacer las demandas de una economía
competitiva.
18. En un país pequeño como Uruguay, las condiciones marco impuestas
por el
comercio global y los vínculos de integración son un factor clave
que determina las
oportunidades de inversión, el acceso a los mercados y la competencia
interna. El
lento avance de las negociaciones de comercio multilateral ha llevado a muchos
países a
negociar acuerdos regionales y bilaterales. En este contexto, el fracaso del
MERCOSUR
en expandir su alcance regional –sólo muy recientemente se han
realizado anuncios sobre
tratados de libre comercio con Perú y otros países andinos–
ha tenido efectos negativos
sobre las exportaciones agrícolas de los países miembros, incluido
Uruguay. Uruguay
necesitaría evaluar cuidadosamente las ventajas y desventajas de distintas
opciones.
19. Fortalecer los lazos comerciales internos del MERCOSUR y promover una
mayor integración comercial del MERCOSUR con el resto del mundo es una
prioridad. Esta estrategia podría complementarse con iniciativas bilaterales
para
alcanzar acuerdos comerciales con otros países o bloques comerciales
– por ejemplo,
como lo hizo recientemente con México. Los mercados más dinámicos
para las
exportaciones uruguayas son los países en desarrollo –aún
si se excluye el MERCOSUR.
La evidencia aportada por el tratado de libre comercio entre Uruguay y México
sugiere
que el comercio creció a una velocidad significativamente mayor después
del tratado.
Ninguna de estas opciones le impediría a Uruguay mantenerse firme junto
al bloque del
MERCOSUR frente al proteccionismo agrícola de los países industriales.
20. La infraestructura costo efectiva es un elemento clave del clima de inversión.
Uruguay ocupa un destacado lugar en la región en términos de cobertura
y eficiencia
general de la infraestructura, lo que no siempre ocurre en el caso de los costos.
A pesar
de que la cobertura es alta, puede surgir una brecha creciente en términos
de calidad,
normas de provisión y precios con el creciente cambio tecnológico
y la mayor
sofisticación de la demanda. La competencia desempeña un importante
rol, impulsando
la eficiencia y, de igual importancia, asegurando que la mayor eficiencia se
traduzca en
menores precios para las empresas y hogares –mejorando la competitividad
de la
economía y el bienestar social. Las grandes necesidades de inversión
de Uruguay para un
crecimiento sostenido y las severas restricciones presupuestarias que impone
la alta
deuda son otra importante razón para aumentar el rol del sector privado
en la
infraestructura. Uruguay ya ha avanzado –gradualmente– en esta dirección,
como lo
demuestra la participación privada en las telecomunicaciones, el transporte
y el gas. La
apertura de la infraestructura a la participación del sector privado
en otros sectores ha
sido lenta en comparación con la OCDE y muchas economías de mercado
emergentes.
Esto puede deberse en parte al tamaño pequeño de la economía
–una elevada escala
mínima de producción eficiente a menudo implica altos niveles
de concentración y una
mayor presencia de monopolios u oligopolios– y en algunos casos el gobierno
o la
sociedad pueden invocar consideraciones estratégicas. Pero también
pueden existir fallas
institucionales y de diferentes políticas que determinen la limitada
competencia en
infraestructura:
• Las empresas estatales son actores instalados que brindan servicios
a la mayoría
de los clientes. La presencia del sector público en todos los componentes
verticales de la cadena de abastecimiento, al igual que en la regulación,
podría
desalentar la existencia de operadores privados. Las prácticas no competitivas
y
el cierre de los mercados podrían derivarse de distorsiones debidas a
subsidios
cruzados y normas de precio y calidad sesgadas, destinadas a favorecer las
ventajas competitivas de las empresas del sector público.
• Aún quedan por completar algunas importantes reformas y marcos
regulatorios;
como ocurre en el caso de la distribución de gas y los puertos. Las normas
regulatorias están determinadas por contratos de concesión previos
o prácticas
generales, más que por leyes y normas específicas. La falta de
contratos redunda
en costosas renegociaciones y competencia desleal.
• URSEA y URSEC (entes reguladores de infraestructura) han logrado una
reputación de transparencia al realizar procesos de consulta pública
para todas las
propuestas, decretos y normas de mayor entidad. La publicación y más
amplia
difusión de indicadores comparativos de eficiencia y desempeño
de las empresas
públicas podría aumentar la rendición de cuentas de las
gerencias y directorios de
dichas empresas. De igual forma, una mayor transparencia del costo de acceso
a
las redes –tarifas de interconexión para servicios telefónicos,
precios de transporte
de energía, peajes ferroviarios– podría abrir el camino
a una competencia mayor y
más equitativa.
• La limitada autonomía de los entes reguladores responsables de
la defensa de la
competencia (URSEA, URSEC y la Oficina de defensa de la competencia) y la
vaguedad en la definición de las jurisdicciones para abordar temas de
protección
del consumidor/competencia, especialmente allí donde existen monopolios
legales
(ferrocarriles, aeropuertos, puertos, energía) constituyen importantes
barreras a la
competencia.
21. Existen varios cursos de acción –políticas y reformas–
que el gobierno podría
considerar para mejorar el marco de competencia. Además de aumentar la
transparencia con respecto al desempeño y las tarifas de interconexión
de los servicios de
infraestructura, el gobierno podría evaluar los siguientes aspectos:
i) establecer un
mecanismo más claro de asignación de derechos de capacidad en
las troncales
ferroviarias; ii) el subsidio bajo la Megaconcesión vial podría
condicionarse al
cumplimiento de metas específicas de eficiencia técnica y costos;
iii) aumentar la
autonomía política y financiera de los principales entes reguladores
con respecto al Poder
Ejecutivo; iv) completar el marco regulatorio del gas; y v) evaluar la introducción
de
mecanismos de competencia virtual basados en la comparación (yardstick
competition)
y/o precios tope con un factor de eficiencia X para impulsar las ganancias de
productividad en energía y telecomunicaciones de red fija.
22. En una economía pequeña, la política y legislación
sobre la competencia
deberían idealmente promover la eficiencia económica (para alcanzar
la escala
eficiente mínima) y proteger el bienestar del consumidor. En este caso,
el organismo
a cargo de la defensa de la competencia podría coordinar y complementar
sus actividades
con los reguladores de infraestructura existentes. Si se le otorga mayor independencia
y
autonomía financiera, este ente podría cumplir funciones diferentes
a las de dichos
organismos. Por ejemplo, en el caso de los monopolios de infraestructura pública,
y en
coordinación con los reguladores existentes, podría promover la
regulación basada en la
comparación y desarrollar niveles de referencia de empresas eficientes
(benchmarking).
23. El crecimiento sustentable requiere la acumulación de capital humano
a
través de un acceso más amplio e igualitario a la salud y la educación.
Todos los
jóvenes uruguayos deberían poder ejercer su derecho de acceso
a la educación y estar
preparados para ingresar al mercado laboral para satisfacer las demandas de
una
economía competitiva. El avance en pos de este objetivo podría
evaluarse a los
siguientes niveles: la rapidez con que puedan reducirse los actuales y alarmantes
índices
de repitencia y especialmente de deserción en la escuela secundaria –particularmente
entre los alumnos de los hogares de menores ingresos–; un mejor y más
equitativo
rendimiento académico (entre los distintos segmentos de ingresos) en
la escuela primaria
y secundaria, medido mediante pruebas nacionales e internacionales; un ritmo
más rápido
de crecimiento del número de graduados universitarios y una permanencia
promedio más
corta en la universidad estatal; y una mejor concordancia entre las áreas
de
especialización de los graduados de la educación técnica
y terciaria y las necesidades del
mercado laboral. Entre las opciones de políticas que el gobierno podría
considerar se
cuentan: actualizar los programas de estudio, mejorar los incentivos al desempeño
de docentes y escuelas, intervenciones del lado de la demanda, y un abordaje
más
sistemático de la eficacia de costos, eficiencia y equidad en todos los
segmentos de la
educación.
24. El principal obstáculo al crecimiento que presentan las actuales
políticas e
instituciones de salud yace en la inversión insostenible en el sistema
de seguro de
salud y atención médica. Uruguay tiene uno de los niveles relativos
más altos del
mundo de gasto en salud. También cuenta con algunos de los mejores indicadores
de
cobertura y resultados sanitarios de la región y de los países
de ingresos medianos. No
obstante, existe una creciente evidencia de erosión en la calidad de
la atención e inclusive
de inequidad en el sistema. El principal problema es que el sistema de salud
uruguayo es
un conjunto complejo de instituciones fragmentadas, a veces superpuestas, algunas
de las
cuales se caracterizan por su ineficiencia. Además, el modelo de atención
sanitaria está
cada vez más divorciado del perfil epidemiológico del país.
Entre las opciones de
reforma a evaluar se incluyen: cambios en el sistema regulatorio, un mayor foco
en la
prevención, limitando la posibilidad de que los prestadores privados
desvíen los casos
riesgosos al sistema público.
La economía del conocimiento – Pilar 3
25. El crecimiento económico sostenido requerirá un elevado crecimiento
de la
productividad multifactorial. En los países de rápido crecimiento
la innovación se ha
convertido en la fuente más importante de crecimiento de la productividad
total de los
factores. En estos países el grueso de la actividad innovadora es producida
por el sector
privado. Por lo tanto, la estrategia de innovación debe estar encuadrada
en el contexto de
una estrategia para el desarrollo del sector privado y reformas del Estado que
permitan su
implementación. En todas estas áreas, Uruguay tiene fortalezas
y debilidades.
26. Uruguay tiene un sistema bien establecido de derechos de propiedad, niveles
relativamente bajos de corrupción y un sistema judicial razonable. Todos
estos son
elementos importantes para constituir un entorno habilitador para el desarrollo
del sector
privado. No obstante, aún existe un margen sustancial para simplificar
las normas y
reducir el número de pasos requeridos para iniciar un negocio –abrir
una empresa en
Uruguay es mucho más costoso que en Argentina o Chile. Las leyes y normas,
y la
calidad de las instituciones públicas que las aplican, componen el clima
de inversión que
impacta en el sector privado. Uruguay revela la falta de instituciones públicas
eficientes
para enfrentar disputas comerciales complejas en la ejecución de contratos.
Debería
actualizarse la legislación sobre quiebras para facilitar los procesos
de rehabilitación de
las compañías económicamente viables. Por ejemplo, la aprobación
del proyecto de ley
que se encuentra actualmente ante el Congreso podría ayudar a establecer
un mejor
marco legal para el desarrollo del sector privado, especialmente si estuviera
acompañado
por un adecuado fortalecimiento de la capacidad y los servicios de infraestructura
del
Poder Judicial, particularmente, el de los Tribunales de Quiebras.
27. El nuevo entorno global de innovación se caracteriza por una creciente
globalización de las actividades de investigación y desarrollo,
el rápido desarrollo de
los mercados del conocimiento, la alta movilidad de la mano de obra altamente
calificada y la integración regional de los sistemas de innovación.
En este contexto,
un sistema de innovación de avanzada para Uruguay podría comprender
los siguientes
amplios objetivos estratégicos. Primero, evitar la “trampa”
de equilibrio a un bajo nivel
de inversión en investigación y desarrollo y otras inversiones
en conocimiento. Segundo,
garantizar el compromiso político y presupuestario para una inversión
balanceada y
sostenida en el conocimiento. Tercero, identificar brechas potenciales y asociativas
subexplotadas, identificando “modelos a imitar” en áreas
con potencial y alentando
iniciativas colectivas lideradas por la industria para difundir las buenas prácticas
asociadas, promover los “clusters” y las asociaciones públicas-privadas
en ciencias
aplicadas.
28. Uruguay ya ha demostrado tener el potencial para aumentar el valor
agregado de los sectores tradicionales basados en recursos, a través
de nuevas
tecnologías e innovaciones orgánicas, especialmente en los sectores
agroalimentario
y forestal y del papel, pero también en “servicios” que hacen
un uso intensivo del
capital humano como es el software. Es probable que posteriormente se desarrolle
una
base diversificada de innovadores tomando como punto de partida las fortalezas
existentes.
29. La experiencia de los países innovadores exitosos –muchos de
los cuales son
países en desarrollo– brinda lecciones útiles para Uruguay:
generalmente son
pequeños, contaban con buenos fundamentos macroeconómicos y eran
economías
muy abiertas. Además dichos países se caracterizan por: la mejora
superior al promedio
en el nivel de innovación ligada a una mayor tasa de inversión
en educación, tecnología
de información y telecomunicaciones, investigación y desarrollo
y una alta proporción de
financiamiento empresario de la investigación y desarrollo, una base
crecientemente
diversificada de innovadores, con un mayor rol para las PyMES, mejor articulación
entre
ciencia e industria y un alto nivel de interconexión entre los innovadores,
y sistemas
financieros que apoyan las actividades innovadoras. Estos son los principales
retos
para el sistema de innovación uruguayo.
30. La capacidad para diseñar e implementar políticas y reformas
crecientemente sofisticadas –según lo requiere la agenda para un
crecimiento
fundado en la innovación– está estrechamente vinculada con
el profesionalismo y los
incentivos a su administración pública. A su vez, la capacidad
de implementar
decisiones estratégicas en el área de innovación depende
de la integración del
proceso presupuestario con los objetivos y resultados estratégicos. Importantes
reformas del Estado han racionalizado los procedimientos presupuestarios, reducido
el
empleo público e introducido incentivos en las escalas de remuneración.
Sin embargo,
Uruguay todavía dista de contar con una administración pública
eficiente, racionalizada y
motivada y el presupuesto orientado a resultados –lo que podría
mejorar el planeamiento
estratégico y el monitoreo de los resultados – está lejos
de producir los efectos esperados.
Entre las políticas necesarias para aumentar el profesionalismo de su
servicio civil, el
gobierno podría considerar vincular las evaluaciones de desempeño,
premios y ascensos
con el cumplimiento de las metas de las unidades ejecutivas; para ser eficaces,
las metas
del sistema de evaluación de desempeño tendrían que ser
definidas por las unidades
relevantes. Finalmente, completar las reformas del régimen de compras
estatales es
no solo necesario por el ahorro fiscal que implica sino también para
contribuir a la
competitividad, eficiencia e innovación del sector PyME.